原告適格と仕組み解釈
原告適格論を学ぶ際に大切なのは、行政事件訴訟法の解釈問題のように見えて、実際には係争処分の根拠法令の解釈技術が問われることへの意識だと思います。原告適格の有無の解釈論は、取消しを請求する処分の根拠規定に着眼し、法令が定める処分要件を精査するのがポイントです。法律・条例の目的規定（第1条であることが多い）を引くにしても、係争処分の根拠規定から遡ること、起案上に根拠規定との「紐付け」を明記することが大切だと感じます。処理手順も、「個別保護要件」や「切り出し」という言葉を覚えるだけではなく、どうやって「切り出す」のか習得するべきでしょう。判例のキーフレーズを意識し、それを組み込んだ当てはめを真似してみるとよいと思います。*1
私自身は、裁判所（とりわけ最高裁）による処分性や原告適格、行政裁量の解釈論について、個別法の仕組み解釈というクライテリアを提唱してきました。近時、この問題を含む行政法解釈の方法について、神戸大学の中川丈久先生が素晴らしいご論文を公表されています。*2中川理論の登場を機に、議論が深まることを期待します。
薄まった利益（消費者・研究者）型
第三者の原告適格が問題となる紛争類型として、薄まった利益型を考えることができます。消費者、研究者などが原告になって争うパターンで、典型は、第4回連載で取り上げた主婦連ジュース訴訟（最判昭和53年3月14日民集32巻2号211頁・行政判例ノート14－3）です。
たとえば、山奥に稀少な植物の群落があり、付近の開発により絶滅する可能性があるとしましょう。この植物の研究者が開発行為を認める行政処分の取消訴訟を提起する場合、研究者に「法律上の利益」（行政事件訴訟法9条1項）が認められるか、という解釈問題が生じます。貴重な生態系、文化財など、その保全により享受される利益が国民一般に拡散する（薄まった）ケースです。他方で、人里離れた場所で利害を有する人がおらず、植物自体の経済的価値が乏しいとすれば、具体化・特定化された法的利益を導き出し、特定人に原告適格を認めることは難しいと考えられます。生態系や文化財の価値を最も適切に評価できる学術研究者が訴えを提起し、行政の判断につき司法的チェックを求めるというのは理にかなっています。また、研究対象が消滅することについて、学術研究上の利益を想定することが可能かもしれません。
しかし、薄まった利益型の紛争類型について、最高裁は、原告適格を否定する方向性を示しています。上述した主婦連ジュース訴訟を始め、私鉄の料金改定（値上げ）の認可処分につき利用者の原告適格を否定した近鉄特急訴訟（最判平成元年4月13日判時1313号121頁・行政判例ノート17－9）、史跡指定解除処分につき研究者等の原告適格を否定した伊場遺跡訴訟（最判平成元年6月20日判時1334号201頁・行政判例ノート17－10）など、原告適格を否定しています。
これらの判例について、原告適格の
北総鉄道訴訟
平成16年改正行政事件訴訟法の施行後、北総鉄道に対する旅客運賃変更認可処分（鉄道事業法16条1項）の取消訴訟*3について、日々の通勤や通学等の手段として反復継続して日常的に鉄道を利用する者らの原告適格を肯定した裁判例が現れます（東京地判平成25年3月26日判時2209号79頁。控訴審の東京高判平成26年2月19日訟月60巻6号1367頁も同旨）。上記の近鉄特急訴訟と類似事案ですが、係争処分の根拠法は、旧地方鉄道法から改正された鉄道事業法に変わっています。*4
北総鉄道訴訟において、原告の被侵害利益は、（鉄道）利用者の利益であり、居住地から職場・学校等への日々の通勤・通学の手段として反復継続して日常的に鉄道を利用している者の利益です。さらに、東京地裁は、鉄道利用者の利益を「法律上の利益」（行政事件訴訟法9条1項）と解釈するに当たり、①鉄道事業法1条が利用者の利益を保護することを目的に掲げていること、②旅客運賃変更認可の手続規定の中に、鉄道利用者が利害関係人として手続的参加できる旨定められていること、を手がかりとします。原告適格を解釈する場合の個別法解釈の「補助線」として、手続的参加規定が正面から取り上げられています。
上記を意識しつつ、鉄道事業法・同法施行規則の関連条文を参照してみましょう（下線は橋本）。
◎鉄道事業法
1条 この法律は、鉄道事業等の運営を適正かつ合理的なものとすることにより、輸送の安全を確保し、鉄道等の利用者の利益を保護するとともに、鉄道事業等の健全な発達を図り、もつて公共の福祉を増進することを目的とする。
16条① 鉄道運送事業者は、旅客の運賃及び国土交通省令で定める旅客の料金（以下「旅客運賃等」という。）の上限を定め、国土交通大臣の認可を受けなければならない。これを変更しようとするときも、同様とする。
64条 この法律に規定する国土交通大臣の権限は、国土交通省令で定めるところにより、地方運輸局長に委任することができる。
65条① 地方運輸局長は、第64条の規定により、旅客運賃等の上限に関する認可に係る事項がその権限に属することとなつた場合において、当該事項について必要があると認めるときは、利害関係人……の出頭を求めて意見を聴取することができる。2 地方運輸局長は、その権限に属する前項に規定する事項について利害関係人の申請があつたときは、利害関係人……の出頭を求めて意見を聴取しなければならない。3 前二項の意見の聴取に際しては、利害関係人に対し、証拠を提出する機会が与えられなければならない。
◎鉄道事業法施行規則
73条 法第65条第1項及び第2項の利害関係人（以下第75条までにおいて「利害関係人」という。）とは、次のいずれかに該当する者をいう。三 利用者その他の者のうち地方運輸局長が当該事案に関し特に重大な利害関係を有すると認める者
北総鉄道訴訟では、①紛争類型＝薄まった利益型、②被侵害利益＝利用者の利益、③鍵となる法的仕組み＝手続的参加規定、というパターンにおいて、鉄道利用者の原告適格が肯定されています。これを、処理手順という観点から見ると、次のようになります。Ａ⇒Ｂ⇒Ｃが、行政事件訴訟法9条2項の当てはめのコアとなる部分です。
☆ 行政事件訴訟法9条1項・2項の解釈枠組みの提示
Ａ 旅客運賃（変更）認可処分を定めた鉄道事業法・関係法令*5の規定の趣旨・目的⇒ 利用者の利益の保護を目的としている。⇒ 利用者が特別の利害関係を有していることを前提に、手続的関与の機会を与えている。
Ｂ 処分が違法にされた場合に害される利益の内容・性質、害される態様・程度
⇒ 通勤や通学等の手段として鉄道を反復継続して日常的に利用する者は、違法に高額な旅客運賃を支払って引き続き鉄道を利用することを余儀なくされる。⇒ 経済的負担能力いかんによっては、鉄道を日常的に利用することが困難になり、通勤・通学が不可能になったり、転居せざるを得ないことになりかねない。⇒ 通勤や通学等の手段として鉄道を反復継続して日常的に利用する者には、日常生活の基盤を揺るがすような重大な損害が生じかねない。
Ｃ 結論
⇒ 鉄道事業法16条1項は、日々の通勤や通学等の手段として反復継続して日常的に鉄道を利用し、違法な旅客運賃認可処分が行われて高額な旅客運賃設定がされた場合に、日常生活の基盤を揺るがすような重大な損害が生じかねない者の具体的利益を、専ら一般的公益の中に吸収解消させるにとどめず、それが帰属する個々人の個別的利益としてもこれを保護すべきものとする趣旨を含んでいる。⇒ 鉄道事業法16条1項に基づく旅客運賃認可処分に関し、日々の通勤や通学等の手段として反復継続して日常的に鉄道を利用している者が有する利益は、法律上保護された利益に該当する。
☆ 具体的な認定判断
前回、周辺住民型について、鍵となる法的仕組みが手続的参加のみでは原告適格が肯定されない（個別保護利益が切り出せない）という判例の傾向があることを指摘しました。北総鉄道訴訟の東京地裁判決は、係争処分の根拠法令の目的に「利用者の利益を保護」すると明記されていること、さらに、鉄道利用者が利害関係者として手続的に参加できる仕組みになっていること等から「利用者の利益」を保護する趣旨・目的を読み取り、そこから先、仮に係争処分が違法にされた場合に原告らに生じる不利益を検討し、「重大な損害が生じかねない」との認定判断に至って、原告適格を肯定しました。
上記の東京地裁判決による処理手順は、行政事件訴訟法9条2項に即した丁寧な当てはめであり、それ以前の判例が形成してきた処理手順に必ずしも依拠していないことが注目されます。学生の方が答案を作成する場合についても、原告適格を肯定するためのロジックの例として、参考になると思います。
競業者型
原告適格が争われる紛争類型として、鍵となる法的仕組みとして競業関係があり、被侵害利益として競業者（既存業者）の営業上の利益が問題となるパターンがあります。これを競業者型と呼びましょう。
図のように、Ａは自分の申請は認容されているのですが、Ｂの申請認容処分に不満があり、取消しを求めて争うというパターンです。このような紛争は、処分の根拠法において、既存業者の利益を個別的利益として保護していると解釈できる法的仕組み（地域独占＝距離制限規定、適正配置規定、需給調整規定など）が存在し、Ａの営業上の利益が法律上保護された利益ではないか？ と考えられる場合に生じます。
判例は、距離制限規定による営業許可制が法定されたケースについて、既存業者の原告適格を肯定します（最判昭和37年1月19日民集16巻1号57頁・行政判例ノート17－1）。同判決は、公衆浴場法（その委任条例）が定める距離制限規定の趣旨から、適正な許可制度の運用により保護されるべき事業者の営業上の利益について、原告適格を基礎付ける法律上の利益と認めています。
このように、適正配置規定・需給調整規定等によって自由な営業を規制する仕組みが設けられている場合に、既存の許可者が新規事業を認める許可を争うというパターンで、原告適格が解釈問題となります。
最判平成26年1月28日民集68巻1号49頁・行政判例ノート17－1〔Ａ〕は、競業者型の紛争類型において、行政事件訴訟法9条2項を当てはめ、原告適格を肯定した重要判例です。廃棄物処理法7条（市町村における一般廃棄物処理業の許可）について、特定の区域内で一般廃棄物処理業の許可を得ている者（既存業者）に、同一の区域内において許可を受けた者（競業他者）の許可（事案では許可更新処分）の取消しを争う原告適格を認めたものです。競業者型であり、被侵害利益が既存業者の営業上の利益である、という部分は上記の判例と類似していますが、鍵となる法的仕組みについて、明確な距離制限・適正配置等が処分要件とされておらず、法の定める規制が実質的に需給調整の仕組みと解釈されることをもって原告適格を肯定していることが注目されます。
判決のロジックは少々込み入っていますが、処理手順としては、行政事件訴訟法9条2項に沿った当てはめがされています（行政判例ノートを参照できる方は、下線部分に注意して判旨のロジックが追えると思います）。処理手順としては、次のように整理できるでしょう。Ａ⇒Ｂ⇒Ｃ⇒Ｄが行政事件訴訟法9条2項の当てはめのコアとなる部分です。
☆ 行政事件訴訟法9条1項・2項の解釈枠組みの提示
Ａ 一般廃棄物処理業に関する需給状況の調整に係る規制の仕組み及び内容、その規制に係る廃棄物処理法の趣旨及び目的⇒ 許可要件に一般廃棄物処理計画への適合があること等から、許可業者の濫立等により事業の適正な運営が害されることのないよう、一般廃棄物処理業の需給状況の調整が図られる仕組みが設けられているものといえる。
Ｂ 一般廃棄物処理業の性質
⇒ 専ら自由競争に委ねられるべき性格の事業ではない。
Ｃ 事業に係る許可の性質及び内容
⇒ 許可が既存業者による事業への影響についての適切な考慮を欠くものであれば、事業の適正な運営が害され、当該区域の衛生や環境が悪化する事態を招来し、ひいては住民の健康や生活環境に被害や影響が及ぶ危険が生じ得る。
Ｄ 結論
⇒ 廃棄物処理法は、一般廃棄物処理業に係る営業上の利益を個々の既存の許可業者の個別的利益としても保護すべきものとする趣旨を含む。⇒ 市町村長から一定の区域につき廃棄物処理法7条に基づく一般廃棄物処理業の許可を受けている者は、当該区域を対象として他の者に対してされた一般廃棄物処理業の許可処分について、その取消しを求めるにつき法律上の利益を有する。
☆ 具体的な認定判断
上記の処理手順で気になるのは、Ｂのパートです。最高裁は、一般廃棄物処理業の性格について論じています。これは、廃棄物処理法上、一般廃棄物処理業は市町村が自らの事業として実施するものとされ、一般廃棄物処理業の事業許可が純粋な営業の自由に関する規制の仕組みではなく、行政行為論上の「特許」的なもの*6であることを指摘しているように感じます。
ここで想起されるのは、上記と同じ競業者型の紛争類型において、行政事件訴訟法9条2項を引用すらせず（当てはめは当然なされていません）原告適格を否定した、最判平成19年10月19日判タ1259号197頁です。医療法に基づく病院開設許可処分について、予定地周辺の医師・医師会が取消訴訟を提起したところ、最高裁は、医療法は付近で医療施設を開設している者の利益を考慮することを予定しておらず、法の目的等からも法律上の利益を有する根拠はないとしました。この判決は、ロジックらしいロジックを示しておらず、原告適格否定という結論だけがあるという印象を与えます。私としては、平成26年最判は、廃棄物処理法上一般廃棄物処理業が原則として市町村の独占であることを、医療法上病院の開設が原則自由であることと対比させて、平成19年最判との相違を明確に示そうとしたのだろう、と推察しています。
もっとも、最高裁によるこのような切り分けが説得的なのか、私は疑問に感じます。それは措くとして、上記のように読むなら、競業者型の処理手順においてＢのパートが付け加えられている趣旨は明快に説明できるでしょう。
競願型
最後に、競願型の紛争類型を取り上げましょう。
競願型とは、たとえば、ひとつの免許について複数の事業者が申請をするというパターンです（椅子取りゲームのイメージです）。Ａ・Ｂ・Ｃが申請してＢに免許が与えられ、Ａ・Ｃは拒否されたとします。Ａがこの処分に不満があるとして、①Ａに対する申請拒否処分を争う、②Ｂに対する免許付与処分（申請認容処分）を争う、という2つの方法が考えられます。
判例（東京12チャンネル事件。最判昭和43年12月24日民集22巻13号3254頁*7）は、上記の図で、ＡとＢが同一周波数をめぐって競願関係にあり、Ａに対する拒否処分とＢに対する免許処分が表裏の関係にある場合、拒否処分に対するＡの異議申立てを棄却する決定が違法として取り消されれば、行政庁は右決定前の白紙の状態に立ち返り、あらためて審議会に対し、両者の申請を比較してはたしていずれを可とすべきか、その優劣についての判定（決定案に対する決議）を求め、これに基づいて異議申立てに対する決定をなすべきであるとして、拒否処分を受けた者は、競願者に対する免許処分の取消訴訟を提起できるほか、自己に対する拒否処分のみの取消訴訟を提起することができる、という結論を示します。
最高裁は、取消判決の効力（拘束力。行訴法33条各項）を踏まえた解釈により、競願関係における法律上の利益の解釈をしています。結論を見ると、上記の図のＡは、自分に対する申請拒否処分と、Ｂに対する免許処分（申請認容処分）のどちらをつかまえて争うこともあり得る、ということになりそうです。
おわりに
原告適格に関する基本的な整理は、これで終わります。原告適格については、司法試験、予備試験を問わず繰り返し出題されていますから、法務省ＨＰを見て実際の問題を検討されるとよいでしょう。
当連載は、今回をもって一応の区限りとさせていただきます。弘文堂からのご提案もあり、ここまでの連載内容を含め、過去の予備試験問題を使った事例演習テキストの出版に向けた準備を進めたいと思います。定期的な連載は終了しますが、執筆モデルとして、予備試験問題の解説例等を弘文堂スクエアに掲載したいと思いますので、引き続き、このブログをチェックしていただけると幸いです。今回もお読みいただいて、本当にありがとうございました。
*1:高世三郎「処分性、原告適格の判断における処分の根拠法令の解釈の重要性」日本大学法科大学院法務研究17号（2020）1頁以下が参考になります。
*2:中川丈久「行政法解釈の方法」山本敬三・中川丈久編『法解釈の方法論』（有斐閣・2021）65頁以下。中川先生は、アメリカの法解釈論争を参照しつつ、わが国の行政判例（最高裁判例）を解釈方法論という切り口から論じるものであり、中川流の分析軸の設定の見事さは「いつも通り」です。
*3:実際の事案では、これ以外にも幾つかの請求を立てて争われています。ここでは、説明の便宜上、旅客運賃変更認可処分の取消請求に絞って説明します。
*4:鉄道事業法の下でも、平成16年改正以前は、旅客運賃変更認可処分の取消訴訟において鉄道利用者の原告適格を否定する裁判例がありました（東京地判平成11年9月13日判時1721号53頁）。この点をとらえて、宇賀先生は、北総鉄道事件で原告適格が肯定されたのは、法改正による行政事件訴訟法9条2項の解釈規定によるところが大きい、と評されます。宇賀克也『行政法概説Ⅱ〔第7版〕』（有斐閣・2021）209頁。
*5:判決は、利用者の手続的参加規定として、利用者が公聴会に参加できる趣旨の諸規定を指摘しています。ここに国土交通省設置法が含まれているので、「関係法令」という用語が使われるものと考えられます。本文に紹介した鉄道事業法施行規則は、法律の委任を受けた法規命令ですから、関係法令ではなく（処分の）根拠法令に含まれるでしょう。
*6:櫻井敬子・橋本博之『行政法〔第6版〕』（弘文堂・2019）78頁以下。
*7:行政判例ノート218頁以下に、取消判決の拘束力の項目での参照判例として紹介しています。東京12チャンネル事件は、電波法により裁決主義が定められている事案であることに注意が必要です。また、予備免許と本免許の関係（免許期間の満了後の訴えの利益が問題となります）など、興味深い問題が含まれています。行政判例百選Ⅱ〔第7版〕358～359頁には、安達和志先生のわかりやすい解説がありますから、ぜひ参照してください。
